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《交通運(yùn)輸部關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》解讀
頂層設(shè)計(jì) 問題導(dǎo)向 謀劃全面深化改革大文章

——交通運(yùn)輸部政策研究室主任李剛解讀《改革意見》

交通運(yùn)輸部日前印發(fā)了《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》（簡(jiǎn)稱《改革意見》），作為到2020年指導(dǎo)交通運(yùn)輸行業(yè)全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。《改革意見》是如何誕生的？改革有哪些亮點(diǎn)？對(duì)服務(wù)群眾、改善民生有何重要影響？

《改革意見》起草背景

交通運(yùn)輸轉(zhuǎn)型發(fā)展，改革亟須頂層設(shè)計(jì)

交通運(yùn)輸業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、服務(wù)性行業(yè)，改革起步較早，正是改革加快了交通運(yùn)輸發(fā)展，釋放了交通運(yùn)輸發(fā)展活力。黨的十一屆三中全會(huì)后，原交通部根據(jù)中央的部署要求，結(jié)合行業(yè)實(shí)際，響亮地提出“有路大家走車，有水大家行船”，全面放開搞活交通運(yùn)輸市場(chǎng)，極大地解放和發(fā)展了交通運(yùn)輸生產(chǎn)力。30多年來，我國(guó)交通運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，高速鐵路、高速公路、港口、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造了多項(xiàng)世界第一。

然而，發(fā)展過程中的新問題也不斷凸顯，比如交通運(yùn)輸投融資體制改革、事權(quán)與支出責(zé)任劃分、規(guī)范交通運(yùn)輸行政執(zhí)法、收費(fèi)公路發(fā)展等，這些問題都是行業(yè)發(fā)展面臨的棘手和緊迫問題，到了不改革就難以為繼的程度。而且，這些問題如果僅僅按照過去的辦法，進(jìn)行局部的、單一的改革或調(diào)整，很難取得突破，這就需要打好組合拳，全面系統(tǒng)地推進(jìn)改革。

黨的十八屆三中全會(huì)掀起了全面深化改革的大潮，交通運(yùn)輸領(lǐng)域也迫切需要統(tǒng)籌謀劃。2014年年初，交通運(yùn)輸部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立伊始，就決定在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定全面深化交通運(yùn)輸改革的意見，推動(dòng)改革在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)向縱深發(fā)展，破解難題，清除藩籬，不斷優(yōu)化服務(wù)、改善民生，推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

《改革意見》怎樣煉成？

部領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)下基層，改革綜合問題調(diào)研組遍訪53個(gè)市（縣）、召開63次座談會(huì)，收集意見建議2400多條

《改革意見》起草工作啟動(dòng)后，起草組沒有急于動(dòng)筆，而是先明確要以扎實(shí)深入的調(diào)查研究為基石，絕不“閉門造車”。2014年6月，交通運(yùn)輸部印發(fā)了全面深化交通運(yùn)輸改革調(diào)研推進(jìn)工作方案，專門部署開展了23項(xiàng)改革調(diào)研，由部領(lǐng)導(dǎo)分別帶隊(duì)下基層，形成了一批質(zhì)量高、共識(shí)廣的調(diào)研成果，為起草《改革意見》打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

為進(jìn)一步起草好《改革意見》，部政策研究室專門成立了改革綜合問題調(diào)研工作組，在浙江、遼寧、湖北、四川、深圳等地交通運(yùn)輸廳（委）和部規(guī)劃研究院的共同參與下，實(shí)地走訪了53個(gè)市（縣），召開51次座談會(huì)，并在全國(guó)范圍開展網(wǎng)上問卷調(diào)查，收集問題660多項(xiàng)、建議2400多條，形成了改革綜合問題調(diào)研總報(bào)告和6個(gè)分報(bào)告、1個(gè)研究報(bào)告，為起草《改革意見》提供了有力支撐。

《改革意見》初稿形成后，起草組廣泛征求行業(yè)內(nèi)外意見，多次召開部黨組會(huì)議、部改革領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)議、改革辦會(huì)議進(jìn)行研究；先后12次召開行業(yè)內(nèi)外專家和基層干部群眾座談會(huì)聽取建議；反復(fù)征求部?jī)?nèi)各司局、部屬各單位和各省（區(qū)、市）交通運(yùn)輸部門意見，收集了600余條修改建議。在一年一度的全國(guó)交通運(yùn)輸工作會(huì)議上，又專門增加半天時(shí)間研究討論《改革意見》。為了一個(gè)文件，全國(guó)交通運(yùn)輸工作會(huì)拿出半天討論，這是近十幾年從未有過的，可見部黨組對(duì)《改革意見》的重視程度。起草組認(rèn)真研究各方意見并充分吸納，大到文件框架，小至遣詞用字，反復(fù)打磨，進(jìn)行了數(shù)十次修改，《改革意見》最終于2014年12月30日正式印發(fā)。

《改革意見》框架如何構(gòu)成？

11個(gè)部分，42條改革任務(wù)，150多項(xiàng)改革舉措

《改革意見》幾易其稿，整體框架和文字篇幅不斷精簡(jiǎn)，剪除枝蔓后的框架勾畫出一個(gè)比較清晰的輪廓，精練的語(yǔ)言突出了每一條 “干貨”，保證了《改革意見》突出重點(diǎn)，易于理解。《改革意見》共11個(gè)部分、42條改革任務(wù)，可分解為150多項(xiàng)改革舉措，以便分工落實(shí)。

在改革任務(wù)的選擇上，起草組將交通運(yùn)輸未來發(fā)展最關(guān)鍵的問題——綜合交通運(yùn)輸體制機(jī)制改革放在了首位。圍繞黨的十八屆三中全會(huì)的核心問題“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”，提出了完善交通運(yùn)輸現(xiàn)代市場(chǎng)體系和轉(zhuǎn)變政府職能的改革舉措；圍繞黨的十八屆四中全會(huì)的主題“依法治國(guó)”，提出了加快推進(jìn)交通運(yùn)輸法治建設(shè)的改革舉措。針對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)和社會(huì)各界反映強(qiáng)烈的突出問題，分別提出了交通運(yùn)輸投融資體制、公路管理體制、水路管理體制、現(xiàn)代運(yùn)輸服務(wù)體系等多方面的改革舉措。在深化改革中兼顧行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提出了完善交通運(yùn)輸轉(zhuǎn)型升級(jí)體制機(jī)制的改革舉措。

雖然文字上不斷提煉，但《改革意見》的起草始終堅(jiān)持4個(gè)原則：一是堅(jiān)持“全面系統(tǒng)”，全面落實(shí)中央深化改革的各項(xiàng)決策部署，確保交通運(yùn)輸改革不缺位、不漏項(xiàng)；二是堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”，提出改革任務(wù)時(shí)敢于直面問題，研究改革舉措時(shí)注重針對(duì)問題，確保交通運(yùn)輸改革敢碰硬、不回避；三是堅(jiān)持“主題主線”，緊扣科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題，突出深化改革這條主線，針對(duì)制約交通運(yùn)輸轉(zhuǎn)型升級(jí)的體制機(jī)制障礙，力求提出有交通特色、有創(chuàng)新突破、有試點(diǎn)典型的改革措施；四是堅(jiān)持“頂層設(shè)計(jì)”，在充分吸收已有改革調(diào)研成果的基礎(chǔ)上，努力做到向前展望、超前謀劃，提出到2020年的改革任務(wù)和舉措，增強(qiáng)改革的指導(dǎo)性和可操作性。

《改革意見》“亮”在哪？

直指改革關(guān)鍵，切中行業(yè)癥結(jié)，回應(yīng)群眾呼聲

破解交通難題，直面群眾呼聲，突破重點(diǎn)領(lǐng)域，在大交通、投融資體制機(jī)制、收費(fèi)公路等領(lǐng)域改革實(shí)現(xiàn)重大突破，是此次《改革意見》的亮點(diǎn)。

完善綜合交通運(yùn)輸體制機(jī)制

綜合交通運(yùn)輸是交通運(yùn)輸行業(yè)未來的發(fā)展方向，當(dāng)前我國(guó)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)的突出問題主要集中在體制機(jī)制方面，這也是我國(guó)交通運(yùn)輸可持續(xù)發(fā)展必須破解的關(guān)鍵問題。在體制方面，目前普遍反映國(guó)家層面大交通管理體制雖然已經(jīng)建立，但工作機(jī)制尚未完全理順；地方交通運(yùn)輸管理體制還存在職能分割、銜接不順等問題，推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)困難重重。為此，《改革意見》提出，要在國(guó)家層面推動(dòng)出臺(tái)加快綜合交通運(yùn)輸發(fā)展的指導(dǎo)意見，在地方層面推動(dòng)實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃、建設(shè)、管理與服務(wù)，加快形成“大交通”管理體制和工作機(jī)制。在機(jī)制方面，綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃編制機(jī)制的完善是難點(diǎn)。由于規(guī)劃涉及多種運(yùn)輸方式、多個(gè)部門，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能順利編制。為此，《改革意見》提出，要加強(qiáng)不同運(yùn)輸方式的統(tǒng)籌規(guī)劃，探索建立交通運(yùn)輸與國(guó)土、住建等部門之間多規(guī)銜接的規(guī)劃編制機(jī)制。

完善交通運(yùn)輸現(xiàn)代市場(chǎng)體系

交通運(yùn)輸業(yè)是我國(guó)最早實(shí)行政企分開的行業(yè)之一，市場(chǎng)化程度相對(duì)較高，但是目前還存在行政干預(yù)較多、市場(chǎng)監(jiān)管不到位、條塊分割和地區(qū)封鎖等問題，影響了行業(yè)資源優(yōu)化配置和發(fā)展活力。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，建立完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用是本次改革最重要的任務(wù)。為此，《改革意見》提出，完善市場(chǎng)規(guī)則，加快建立公平開放、統(tǒng)一透明的交通運(yùn)輸市場(chǎng)；注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格的作用，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格；完善交通運(yùn)輸市場(chǎng)信用體系，落實(shí)各領(lǐng)域守信激勵(lì)和失信懲戒各項(xiàng)措施。同時(shí)積極推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)、道路運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革。

深化交通運(yùn)輸投融資體制改革

當(dāng)前，資金仍是制約交通運(yùn)輸發(fā)展的重要瓶頸，隨著國(guó)家財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，交通運(yùn)輸部門在資金籌措、財(cái)稅政策等方面面臨著巨大挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)財(cái)稅體制改革主要包括3個(gè)方面：財(cái)政預(yù)算制度、稅收制度、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。這三項(xiàng)制度與交通運(yùn)輸關(guān)系都很密切，也是基層關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，《改革意見》提出，合理確定中央和地方交通運(yùn)輸事權(quán)范圍，解決基層反映強(qiáng)烈的事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配問題；完善社會(huì)資本參與交通建設(shè)機(jī)制，推廣PPP等模式，推動(dòng)地方建立支持交通運(yùn)輸發(fā)展的舉債融資機(jī)制。其中，收費(fèi)公路政策改革是解決公路發(fā)展融資問題的關(guān)鍵所在。為此，《改革意見》提出，按照“使用者付費(fèi)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”等原則，加快推進(jìn)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂，完善通行費(fèi)率調(diào)整機(jī)制和信息公開制度，對(duì)收費(fèi)公路實(shí)行分類管理。

完善現(xiàn)代運(yùn)輸服務(wù)體系

這是交通運(yùn)輸改革面臨的一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)，也是提升交通運(yùn)輸治理能力的重點(diǎn)內(nèi)容。比如，城市擁堵是困擾各大城市居民出行的一大心病，改革與群眾日常出行息息相關(guān)的公共交通體制機(jī)制是化解這一難題的重要突破口。為此，《改革意見》提出，探索公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展模式，推動(dòng)公共交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化管理，完善城市公共交通資源配置機(jī)制，使公共交通成為公眾出行優(yōu)選。又如，出租汽車行業(yè)多年來飽受詬病，相關(guān)問題在社會(huì)反映強(qiáng)烈，必須從市場(chǎng)化的角度進(jìn)行改革。為此，《改革意見》提出，要科學(xué)定位出租汽車服務(wù)，完善運(yùn)力投放機(jī)制，科學(xué)調(diào)節(jié)出租汽車總量，推進(jìn)通過服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)等方式配置出租汽車的車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)手機(jī)召車等新型服務(wù)模式的規(guī)范管理，推動(dòng)出租汽車行業(yè)實(shí)行公司化、集約化經(jīng)營(yíng)和員工制管理。

完善交通運(yùn)輸轉(zhuǎn)型升級(jí)體制機(jī)制

當(dāng)前交通發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、創(chuàng)新能力不強(qiáng)、管理理念滯后等問題突出，行業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼，必須通過深化改革，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。2014年全國(guó)交通運(yùn)輸工作會(huì)議確定了“四個(gè)交通”的發(fā)展方向，其中智慧交通、綠色交通、平安交通相關(guān)的體制機(jī)制改革都是支持交通運(yùn)輸轉(zhuǎn)型升級(jí)、保障交通運(yùn)輸可持續(xù)發(fā)展的重頭戲。為此，《改革意見》提出，完善智慧交通體制機(jī)制，推動(dòng)交通運(yùn)輸行業(yè)數(shù)據(jù)的開放共享和安全應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)ETC、公共交通一卡通等全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，完善交通運(yùn)輸科技創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)新一代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、“北斗”衛(wèi)星導(dǎo)航等技術(shù)裝備在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的應(yīng)用；完善綠色交通體制機(jī)制，研究制定綠色交通發(fā)展框架和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引導(dǎo)社會(huì)各方共同推進(jìn)綠色交通發(fā)展，大力倡導(dǎo)綠色出行；完善平安交通體制機(jī)制，科學(xué)界定交通運(yùn)輸管理部門與其他安全監(jiān)管部門的責(zé)任界限，健全交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)責(zé)任體系、隱患排查治理體系、安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系。