新冠肺炎疫情發生以來，各級交通運輸部門認真落實中央應對疫情工作領導小組和國務院聯防聯控機制工作部署，按照“一斷三不斷”要求，統籌抓好疫情防控和交通運輸組織保障工作，在恢復交通運輸秩序和保障道路交通暢通等方面做出了積極努力，取得了顯著成效，但在應急運輸管理體制、應急保障資金等方面仍然存在問題與短板，急需解決。本文在問題分析的基礎上，參考國外相關經驗，提出“完善應急管理與應對法律，賦予特殊情況下交通運輸部門應急統一管理職責”和“通過多種方式設立交通運輸應急專項資金”的建議。
疫情防控暴露交通運輸應急能力短板
交通運輸應急管理機制不暢，導致部分交通網絡不暢。交通運輸領域既是遏制病毒傳播的重要環節，又是運輸組織保障工作的重要支撐。為做好防疫工作，各地交通運輸部門按照交通運輸部統一部署，在地方黨委、政府領導下，一度暫停部分交通運輸服務。但由于交通運輸行業管理職責與地方政府屬地化管理職責劃分模糊，“條塊分割”“條塊沖突”現象凸顯，地區間銜接配合不夠、協調困難等問題突出。部分地區違法違規關閉高速公路出入口，阻斷部分國省干線公路，硬隔離、挖斷部分農村公路，導致車輛和人員不能實現正常通行，嚴重影響各類應急物資、生活物資、重點生產物資跨省（區）運輸、跨疫情區域間運輸、跨運輸方式銜接。
同比國外，以美國和日本為例，均強調應急管理以地方政府為主，但同時又都在立法層面設置不同等級的緊急狀態，對中央和地方政府事權進行明確劃分。如在嚴重狀態下，國家通過法定授權與合法程序，打破條塊分割管理模式，中央政府或主管部門有權對交通運輸、應急通信、消防等應急支持功能系統實行統一集中管理。
交通運輸應急資金機制不健全，保障不力。目前我國主要涉及應急管理與突發事件應對的法律法規，規定各有關單位或政府部門有權征用或安排有關單位或個人參與相關救援行動，同時要求在各級政府財政預算范圍內設立專項資金用于成本補貼、物資儲備、隊伍建設。由于法律法規對補貼標準、資金規模沒有明確要求，主要依靠各地財政預算能力，因此出現了資金規模、適用范圍、統籌使用等不適應新形勢下應急突發事件應對的現象。根據《交通運輸突發事件應急管理規定》（2011年第9號）規定，各級交通運輸主管部門應當根據本級人民政府財政預算情況，編列應急資金年度預算，設立突發事件應急工作專項資金，但據現狀看，中央政府與絕大部分地方政府還沒有安排交通運輸應急專項資金，導致本次疫情防控期間應急重點物資、重點人員轉運的資金保障不足，參與應急運輸工作的社會志愿力量尤其是民營企業成本壓力較大。
美國、日本等從多種渠道建立應急儲備資金，有效保障了應急需求。據了解，美國、日本除了根據法律規定地方政府設立專項保障資金外，為防范應對重特大突發事件，中央政府也設立專項資金提供最基本保障。如美國支持應急運輸保障力量（預備役船隊NRDF/RRF、海事安全船隊MSP）的“海軍特殊資金”“國會特殊資金”，日本應對全國范圍內巨災設立的“政府特殊資金”等用于日常儲備與應急行動，如應急運輸保障力量的培訓演練、裝備更新、應急行動等，臨時征用調配社會力量，以及新技術新裝備研發應用等。
從應急管理體制和專項資金保障著手提升能力
盡快制修訂相關法律法規，賦予交通運輸部門對交通運輸資源與應急力量的統一管理職責。一是盡快研究制定重特大突發公共衛生事件狀態下的疫情防控應急物資運輸保障相關法律法規及政策，明確黨中央及國務院、交通運輸部及相關部委、省（市）級人民政府在應急物資運輸保障方面的責任、權利和義務，厘清責任邊界。二是修訂我國相關法律，如《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》以及《道路運輸條例》《水路運輸條例》等，設置突發事件管控范圍及有效期限，明確規定不同緊急狀態下中央與地方管理權限；最高級別狀態下打破日常“條塊分治”管理模式，由黨中央、國務院經過相關法定程序，授權由交通運輸部商公安部同意聯合制定交通運輸通道管控方案，對有關公共資源及應急力量實施全國范圍內統一調度管理使用。
具體來講：交通運輸部牽頭負責，會同公安、衛健、發改、應急管理、工信等國家相關部門，統籌組織、指揮、協調國家層面的重特大突發公共衛生事件疫情防控所需應急物資的運輸保障工作（重點是跨省調配運輸，緊急、重大、特殊運輸）。交通運輸部統一負責全國各類運輸方式的應急物資運輸保障工作，實施對全國范圍內的央地公共資源（如公路主干道、水路主航道、鐵路主干線、民航主航線等），以及應急運輸儲備與臨時征用力量（裝備、人員、物資等）實施統一調配管理使用，充分發揮各種運輸方式的比較優勢，高效保障應急物資、生活物資、重點生產物資及重點人員及時運輸，以滿足各地區、各部門應急運輸需求。在重點、特殊、緊急應急物資運輸過程中，各部門共同確保運輸通道暢通。
設立交通運輸應急專項資金。多渠道建立運輸應急專項資金，出臺相關管理使用辦法，構建國家與地方兩級資金儲備與統籌分配機制，以中央經費為主，各地區、各部門預算配套為輔，規定保障服務對象、明確資金規模、資金使用與補貼標準，確保交通運輸應急工作央地聯動、地區間聯動、部門間聯動，全力做好裝備、技術、人員儲備，充分保障全國范圍內短時間大量各類運輸裝備、技術人員、物資的調配、轉運，補貼應急運輸保障隊伍與社會力量征用的各類成本負擔與經濟損失，增強應急運輸效率，確保各種資源合理科學利用。
基金來源有三個渠道建議：一是從現有中央、地方應急專項資金中預留適度比例的資金列入交通運輸應急專項資金；二是從鐵路建設基金、民航發展基金、港口建設費等全國政府性基金及高速公路車輛通行費、長江干線船舶引航費用等行政事業性收費中預留適度比例的資金，調整上述資金來源的使用范圍；三是發行類似“疫癥債券”的“交通運輸應急債券”，以政府公信力為基礎，向全國各類組織、個人募資，設定總投資年限、債券價值總額、適度的投資利率，在全國范圍內統籌資金使用，有效解決應急運輸與日常運行的各項成本開支。
（作者單位：交通運輸部水運科學研究院）
最新論文