推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局
發布時間：2019-12-16 15:54:31 《求是》
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當前我國區域經濟發展出現一些新情況新問題，要研究在國內外發展環境變化中，現有區域政策哪些要堅持、哪些應調整。要面向第二個百年目標，作些戰略性考慮。
一、正確認識當前區域經濟發展新形勢
我國幅員遼闊、人口眾多，各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統籌區域發展從來都是一個重大問題。
新中國成立后，我國生產力布局經歷過幾次重大調整。“一五”時期，蘇聯援建的156項重點工程，有70%以上布局在北方，其中東北占了54項。后來，毛澤東同志在《論十大關系》中提出正確處理沿海工業和內地工業的關系，20世紀60年代中期開展“三線”建設。改革開放以后，我們實施了設立經濟特區、開放沿海城市等一系列重大舉措。20世紀90年代中后期以來，我們在繼續鼓勵東部地區率先發展的同時，相繼作出實施西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起等重大戰略決策。黨的十八大以來，黨中央提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等新的區域發展戰略。下一步，我們還要研究黃河流域生態保護和高質量發展問題。
2019年1月16日至18日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在京津冀考察，主持召開京津冀協同發展座談會并發表重要講話。這是1月18日上午，習近平在北京城市副中心市委辦公樓主樓詳細了解副中心重大工程項目規劃建設情況。 新華社記者 鞠鵬/攝
當前，我國區域發展形勢是好的，同時出現了一些值得關注的新情況新問題。一是區域經濟發展分化態勢明顯。長三角、珠三角等地區已初步走上高質量發展軌道，一些北方省份增長放緩，全國經濟重心進一步南移。2018年，北方地區經濟總量占全國的比重為38.5%，比2012年下降4.3個百分點。各板塊內部也出現明顯分化，有的省份內部也有分化現象。二是發展動力極化現象日益突出。經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發展優勢不斷增強，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發展勢頭較好，形成推動高質量發展的區域增長極。三是部分區域發展面臨較大困難。東北地區、西北地區發展相對滯后。2012年至2018年，東北地區經濟總量占全國的比重從8.7%下降到6.2%，常住人口減少137萬，多數是年輕人和科技人才。一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統工礦區城市發展活力不足。
總的來看，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。我們必須適應新形勢，謀劃區域協調發展新思路。
二、新形勢下促進區域協調發展的思路
新形勢下促進區域協調發展，總的思路是：按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。
我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新的要求。不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子。要形成幾個能夠帶動全國高質量發展的新動力源，特別是京津冀、長三角、珠三角三大地區，以及一些重要城市群。不平衡是普遍的，要在發展中促進相對平衡。這是區域協調發展的辯證法。
第一，尊重客觀規律。產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升，這是經濟規律。要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進各類生產要素自由流動并向優勢地區集中，提高資源配置效率。當然，北京、上海等特大城市要根據資源條件和功能定位合理管控人口規模。
第二，發揮比較優勢。經濟發展條件好的地區要承載更多產業和人口，發揮價值創造作用。生態功能強的地區要得到有效保護，創造更多生態產品。要考慮國家安全因素，增強邊疆地區發展能力，使之有一定的人口和經濟支撐，以促進民族團結和邊疆穩定。
第三，完善空間治理。要完善和落實主體功能區戰略，細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源地區等制定差異化政策，分類精準施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局。
2018年4月26日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話。這是座談會前，習近平于25日上午乘船沿江察看兩岸生態環境和發展建設情況。 新華社記者 謝環馳/攝
第四，保障民生底線。區域協調發展的基本要求是實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡。要完善土地、戶籍、轉移支付等配套政策，提高城市群承載能力，促進遷移人口穩定落戶。促進遷移人口落戶要克服形式主義，真抓實干，保證遷得出、落得下。要確保承擔安全、生態等戰略功能的區域基本公共服務均等化。
三、促進區域協調發展的主要舉措
要從多方面健全區域協調發展新機制，抓緊實施有關政策措施。
第一，形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場。要實施全國統一的市場準入負面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區域市場壁壘，打破行政性壟斷，堅決破除地方保護主義。除中央已有明確政策規定之外，全面放寬城市落戶條件，完善配套政策，打破阻礙勞動力流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置。要健全市場一體化發展機制，深化區域合作機制，加強區域間基礎設施、環保、產業等方面的合作。
第二，盡快實現養老保險全國統籌。養老保險全國統籌對維護全國統一大市場、促進企業間公平競爭和勞動力自由流動具有重要意義。要在確保2020年省級基金統收統支的基礎上，加快養老保險全國統籌進度，在全國范圍內實現制度統一和區域間互助共濟。
第三，改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度，建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。在國土空間規劃、農村土地確權頒證基本完成的前提下，城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府統籌負責。要使優勢地區有更大發展空間。
第四，完善能源消費雙控制度。能源消費總量和強度雙控制度對節約能源資源、打好污染防治攻堅戰發揮了積極作用。但是，目前有10多個省份提出難以完成“十三五”能耗總量指標。這個問題要認真研究，既要盡力而為，又要實事求是。對于能耗強度達標而發展較快的地區，能源消費總量控制要有適當彈性。
第五，全面建立生態補償制度。要健全區際利益補償機制，形成受益者付費、保護者得到合理補償的良性局面。要健全縱向生態補償機制，加大對森林、草原、濕地和重點生態功能區的轉移支付力度。要推廣新安江水環境補償試點經驗，鼓勵流域上下游之間開展資金、產業、人才等多種補償。要建立健全市場化、多元化生態補償機制，在長江流域開展生態產品價值實現機制試點。
第六，完善財政轉移支付制度。要完善財政體制，合理確定中央支出占整個支出的比重。要對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付。基本公共服務要同常住人口建立掛鉤機制，由常住地供給。要運用信息化手段建設便捷高效的公共服務平臺，方便全國范圍內人員流動。
四、關于推動東北全方位振興
東北地區是我國重要的工農業基地，維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略地位十分重要。黨的十八大以來，我先后到東北調研5次，2次召開專題座談會。下一步，特別是“十四五”時期，要有新的戰略性舉措，推動東北地區實現全面振興。
2018年9月25日至28日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在東北三省考察，主持召開深入推進東北振興座談會。這是26日上午，習近平在黑龍江齊齊哈爾中國一重集團有限公司車間察看企業生產情況。 新華社記者 王曄/攝
東北地區建設現代化經濟體系具備很好的基礎條件，全面振興不是把已經衰敗的產業和企業硬扶持起來，而是要有效整合資源，主動調整經濟結構，形成新的均衡發展的產業結構。要加強傳統制造業技術改造，善于揚長補短，發展新技術、新業態、新模式，培育健康養老、旅游休閑、文化娛樂等新增長點。要促進資源枯竭地區轉型發展，加快培育接續替代產業，延長產業鏈條。要加大創新投入，為產業多元化發展提供新動力。
東北地區國有經濟比重較高，要以改革為突破口，加快國有企業改革，讓老企業煥發新活力。要打造對外開放新前沿，多吸引跨國企業到東北投資。開放方面國家可以給一些政策，但更重要的還是靠東北地區自己轉變觀念、大膽去闖。要加快轉變政府職能，大幅減少政府對資源的直接配置，強化事中事后監管，給市場發育創造條件。要支持和愛護本地和外來企業成長，弘揚優秀企業家精神。東北振興的關鍵是人才，要研究更具吸引力的措施，使沈陽、大連、長春、哈爾濱等重要城市成為投資興業的熱土。要加強對領導干部的正向激勵，樹立鮮明用人導向，讓敢擔當、善作為的干部有舞臺、受褒獎。
（這是習近平總書記2019年8月26日在中央財經委員會第五次會議上講話的一部分。）
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