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中國物流與采購聯(lián)合會

二0一三年六月

    《收費公路管理條例（修正案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）對2004年版《條例》提出了23條修改意見，回應(yīng)了一些社會普遍關(guān)切的重大問題，取得了一些值得肯定的成果。但仍有一些內(nèi)容需要進一步明確，對一些不合理的條款應(yīng)作出進一步修正。
    為協(xié)助做好修訂工作，我會在征求會員單位和物流企業(yè)意見后，經(jīng)研究梳理，特提出以下修改意見和建議：
    一、國家實施免費政策不應(yīng)通過延長收費年限方式予以補償，更不應(yīng)由未享受政策的物流企業(yè)來承擔(dān)
    2012 年國務(wù)院下發(fā)《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》，要求各省份針對7 座及以下小型客車在春節(jié)等四個國家法定節(jié)假日實行免費通行?！墩髑笠庖姼濉返谑臈l第二款提出，國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，可通過延長收費年限等方式予以補償。
    該條款明顯不合理。國家出臺政策給經(jīng)營管理者合法收益帶來的損失，即使應(yīng)予補償，也不應(yīng)由使用者承擔(dān)。特別是物流企業(yè)的貨運車輛并沒有享受到免費政策的優(yōu)惠，卻也要承擔(dān)延長收費年限的負擔(dān)。這種由政府“請客”，用戶“買單”，而且是讓沒有“用餐”的貨運車輛來承擔(dān)相應(yīng)損失的做法，存在明顯的不公平。物流企業(yè)反映，如果這樣，還不如取消免費政策，維持原定收費期限。
    建議將《征求意見稿》第十四條第二款修改為“國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，由公共財政予以補償，具體補償辦法由國務(wù)院交通運輸主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定”。或者取消免費政策，刪除此部分內(nèi)容。
    二、建議明確延長收費年限的期限
    《征求意見稿》第十四條延續(xù)了2004年版《條例》對收費公路收費期限的規(guī)定，并增加了第三款：“(三)高速公路因改建擴容增加投資需調(diào)整收費年限的，可依據(jù)本條例有關(guān)規(guī)定重新核定。”該條款沒有明確是否可以突破收費公路最長收費期限，也沒有明確延長收費年限的核定方法和最終期限，這將導(dǎo)致收費公路可以不斷延長收費年限，取消收費變得遙遙無期。對于收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓，第二十一條規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓政府還貸公路權(quán)益中的收費權(quán)，不得提高車輛通行費標(biāo)準(zhǔn)，但可以申請延長收費期限，延長的期限不得超過5年。”這也將導(dǎo)致政府還貸公路通過權(quán)益轉(zhuǎn)讓不斷延長收費年限。而且，《條例》第十四條第一和第二款，已經(jīng)明確規(guī)定了收費公路的收費期限，并有最長不得超過“╳╳年”的表述。在已經(jīng)規(guī)定了“最長”的基礎(chǔ)上還要延長，是說不過去的。即便確需延長，也應(yīng)該有一定限度，否則將影響政策出臺的嚴(yán)謹性和公信力。另外，因改建擴建和權(quán)益轉(zhuǎn)讓而延長收費年限的，核算辦法和最終期限的相關(guān)調(diào)整方案，應(yīng)納入信息公開范圍，接受社會監(jiān)督。
    建議第十四條第三款后增加：“具體核定辦法由國務(wù)院交通運輸主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。如超過收費期限，政府還貸公路不得超過╳╳年，經(jīng)營性公路不得超過╳╳年”。建議第四十六條中增加“延長收費期限情況”作為信息公開項目。
    三、建議公路還貸、經(jīng)營期滿后養(yǎng)護費用由燃油稅解決
    《征求意見稿》第十四條新增第四款規(guī)定：“還貸、經(jīng)營期滿后，除由公共財政承擔(dān)養(yǎng)護費用的以外，高速公路可按滿足基本養(yǎng)護管理支出需求的原則收取通行費，收費年限可按照公路的兩個大修周期進行核準(zhǔn)。”2008年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發(fā)〔2008〕37號）規(guī)定，新增成品油消費稅替代公路養(yǎng)路費等六項收費的支出。也就是說使用者已經(jīng)通過繳納燃油稅的方式，支付了公路的養(yǎng)護費用。因此，公路還貸、經(jīng)營期滿后的養(yǎng)護費不應(yīng)再由使用者負擔(dān)。
    建議刪除第十四條新增第四款規(guī)定?；蛎鞔_“還貸、經(jīng)營期滿后，高速公路養(yǎng)護費用由收取的燃油稅中支出。”
    四、建議對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”投融資模式加以限制，鼓勵民間資本進入公路領(lǐng)域
    《征求意見稿》第十一條維持2004年版《條例》，繼續(xù)鼓勵收費公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”投融資模式，并就此刪除了第三十七條第二款“政府還貸公路在批準(zhǔn)的收費期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費”。“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式為解決省市公路建設(shè)資金缺口提供了思路，但應(yīng)加以限制和約束。否則，極易導(dǎo)致所有政府還貸收費公路都采取最長收費年限和最高收費標(biāo)準(zhǔn)，并以各種理由超期收費。這種以“好路”補貼“差路”，以“老路”補貼“新路”的辦法不符合“誰使用、誰收費”的基本原則，侵占了使用者的合法權(quán)益，存在明顯的收費不公平問題。此外，這種大包大攬的投融資模式混淆了政府與市場的關(guān)系，不利于民間資本進入公路領(lǐng)域。同時，不利于激發(fā)市場主體活力，有違市場配置資源的改革方向。
    建議刪除第十一條第二款，不作為鼓勵條款。建議第十一條最后增加一款“鼓勵民間資本進入收費公路領(lǐng)域，多渠道籌措資金”。建議恢復(fù)第三十七條第二款的規(guī)定。
    五、建議國家上收公路收費標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整權(quán)限
    目前，收費公路收費標(biāo)準(zhǔn)由各地制定，導(dǎo)致水平差異較大，極大地影響了公路收費的公信力，也不利于全國路網(wǎng)統(tǒng)一運營?！墩髑笠庖姼濉返谑鶙l雖然對兩種收費公路收費標(biāo)準(zhǔn)的計算依據(jù)作了規(guī)定，但是沒有具體的計算方法，各項計算指標(biāo)較為簡單，對收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整因素的確認也較為模糊，不利于規(guī)范各地標(biāo)準(zhǔn)的制定。為維護路網(wǎng)統(tǒng)一運營、促使全國收費標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一，建議國家上收公路收費標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整的權(quán)限。
    建議第十六條最后增加一款：“收費公路的收費標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整由國務(wù)院交通運輸主管部門統(tǒng)一管理，具體辦法由國務(wù)院交通運輸主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。” 
    六、建議進一步公開公路收支和還貸情況
    2011年交通運輸部等五部門聯(lián)合開展收費公路專項清理工作，從最后公布的調(diào)研數(shù)據(jù)看，收費公路還貸比例低，資金被大量挪用，成為地方預(yù)算外資金的重要來源。主要原因是收費公路收支和還貸情況不公開，缺乏社會監(jiān)督，這是公眾反映最為強烈的問題。《征求意見稿》關(guān)于公路收支情況基本延續(xù)了2004年版《條例》規(guī)定，僅在信息公開部分將“通行費收支情況”列入向社會公布范圍，信息公開的范圍還不夠全面，社會監(jiān)督機制尚未有效建立，行政懲罰機制有待強化。
    建議將第四十六條修改為：“收費公路及收費站名稱、收費單位、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費期限、通行費收支、延長收費期限以及養(yǎng)護管理目標(biāo)完成情況等信息應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向社會公布，完善信息公開制度、價格聽證制度和價格審計制度，接受社會監(jiān)督。收費公路信息公開的具體辦法由國務(wù)院交通運輸主管部門會同國務(wù)院發(fā)展改革、財政部門制定。”建議在法律責(zé)任部分增加一款“收費公路管理實施地方領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制，公路收支情況納入年度審計。” 
 

聯(lián)系人：中國物流與采購聯(lián)合會研究室 周志成
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